简阳律师

　　1998年笔者（如东县法律援助中心主任 吴亚云）所在的如东县正式成立法律援助中心，通过十二年的不断探索、实践，法律援助制度在县一级已逐步完善。案件数量从全年最少的21件上升到2010年的1145件，2011年还有上升的趋势。2004年县法律援助中心在各镇设立了法律援助工作站，并在团县委设立了青少年法律援助维权中心。2007年又在关工委、劳动局等相关部门设立了8个法律援助工作站，并在各村设立了法律援助联系点。随着组织网络的拓展延伸，宣传力度的逐步加强，从2007年到2010年法律援助案件出现了成倍增长的状况。这充分反映了基层困难群众对法律援助的潜在需求很大。而如何发挥基层法律援助工作站的职能作用，使困难群众能够方便、快捷地获得法律援助便成为当下开展法律援助工作的一项重要工作。本文试结合法律援助工作的开展实践探究法律援助工作站的性质以及寻求最佳的运作模式，希望能对基层法律援助工作站的规范建设起到一定的作用。

　　一、当前基层法律援助工作站的职能以及运行模式

　　基层法律援助工作站从无到有，已迅速发展，目前从数量看已相当可观。但因基层法律援助工作站是县级法律援助中心在实践中创新的一项机制，在现有的法律、法规中没有其相应的位置，各地所出台的一些实施意见、办法对其性质、工作职能、运行模式等所作的规定都不尽相同。有的地方将基层法律援助工作站定性为县级司法行政部门在各乡镇设立的协助县法律援助中心开展法律援助工作的内设机构，有的定性为代表乡镇政府管理和组织实施本辖区法律援助工作的机构。在职能设置上一般都设定了开展法律援助宣传、接待来访群众、解答法律咨询、代写法律文书、对当事人申请法律援助进行初步审查，有的地方还增加了办理县法律援助中心指派的案件、负责本辖区法律援助统计工作以及协助县法律援助中心监督管理本辖区法律援助工作等职能。在运行模式上，基本上都是将法律援助工作站依托司法所设立，实行“两块牌子、一套人马”，由司法所长担任工作站站长，司法所其他工作人员以及法律服务工作者为工作站工作人员。

　　二、基层法律援助工作站运行中存在的问题

　　基层法律援助工作站的设立，对于拓展法律援助网络，提高困难群众对法律援助的知晓率发挥了很大的作用。但近年来随着困难群众对法律援助需求量的增加以及对便民、利民服务措施的要求，现行法律援助工作站的职能、运行模式已不能满足基层群众对法律援助的需求，具体问题凸显在以下几个方面：

　　(一)依托司法所设立的法律援助工作站受制于司法所现有条件的制约，法律援助工作难以有效开展

　　1、司法所的工作职能中未明确法律援助职能。司法部《关于加强司法所建设的意见》中规定司法所是县区司法局在乡镇人民政府(街道办事处)的派出机构，职能共有9项，包括法制宣传、依法治理、人民调解、安置帮教、社区矫正、基层法律服务、协助政府处理矛盾纠纷、社会治安综合治理、完成上级司法行政机关和乡镇人民政府(街道办事处)交办的维护社会稳定的有关工作。前8项职能中并没有规定开展或协助开展法律援助工作。目前设立的基层法律援助工作站就是基于第9项职能的规定而由县级司法行政部门另加给司法所的一项职能，相对于前8项职能而言，法律援助职能在司法所工作职能中只能算是一项副业。虽说司法所长担任法律援助工作站站长，但由于司法所目前存在的人员少、职能多的现状，各种职能工作都需要司法所长亲自开展，难以安排专职人员从事法律援助工作。

　　2、人员性质、知识结构以及流动变化的限制。一是人员性质的限制。司法所属于乡镇一级政府部门，人员都是公务员编制，司法所工作人员在履行调解纠纷的职能中，处于居中地位。而法律援助制度决定了基层法律援助工作站应该作为当事人一方的代理人参与纠纷的处理。而司法所工作人员的公务员身份性质以及居中处理纠纷的职能权限决定了他们不可能作为一方当事人的代理人参加，由此限制了法律援助工作站代理当事人维护权益的职能发挥。二是人员法律知识能力的限制。目前乡镇公务员一般不受专业条件的限制，司法所工作人员中具有法律专业的更是凤毛麟角。而法律援助具有很强的专业性，工作的开展必须要求从业人员具有完备的法律知识和运用法律处理纠纷的能力。三是人员频繁变动的限制。由于乡镇一级部门负责人之间流动比较频繁，从事司法行政工作的司法所长也是频繁地更换。由此带来的后果是对法律援助专业知识的了解缺乏，咨询、代书业务没有能力提供，连是否符合法律援助规定的范围和条件也难以把关准确。

　　(二)法律援助“四统一原则”限制了基层法律援助工作站职能的发挥

　　对当事人的法律援助申请，国务院《法律援助条例》和《江苏省法律援助条例》都规定了统一原则，由县级法律援助中心统一受理、审查、指派、监督。法律法规中没有规定设立镇一级的法律援助机构。为了扩大法律援助的覆盖面，满足更多困难群众的法律援助需求，各地在镇一级设立的法律援助工作站便承载着各镇辖区范围内的法律援助相关职能。由于受统一原则的限制，基层法律援助工作站向当事人提供的服务仅限于咨询、代书、对申请是否符合法律援助的初步审查。各地为了方便群众，实行了代理申请制、电话申请制、上门预约申请制等便民措施，但最终还是需要到县一级法律援助机构办理审批手续。法律援助的帮助对象为社会弱势群体，一般过着足不出户的简单忙碌生活，让他们到县城找法律援助机构办理手续在心理上会有一种畏难情绪，觉得不方便。他们需要的是在所在镇，最好在村一级就能办理好一切手续。

　　(三)低于收费标准的办案补贴难以发挥法律服务人员参与法律援助工作的积极性

　　《律师法》规定律师有办理法律援助的义务，这项义务应该理解为对法律援助机构指派的案件，律师有接受办理的义务，并没有规定律师在执业过程中凡是遇到符合法律援助条件的都必须帮助当事人申请法律援助。当下对律师及基层法律服务工作者办理法律援助案件只能给予很少的成本补贴。在基层，老百姓遇到纠纷需要打官司时首先考虑的就是找法律服务人员进行咨询。绝大部分案源都集中在基层法律服务所和律师事务所。应该说在他们办理的案件中有很多都是符合法律援助条件的。虽说有的基层法律援助工作站人员中包括了基层法律服务工作人员，但是承办人员没有必然地引导当事人申请法律援助，而是作为收费案件进行办理，最典型的是农民工工资、工伤、人身损害这些在政策上要求免予经济审查的案件。由此一部分符合法律援助条件的当事人没有能够获得援助，也就难以实现法律援助应援尽援的目标。

　　三、完善基层法律援助工作站的必要性

　　(一)新形势法律援助工作的发展要求强化基层法律援助工作站的规范化建设

　　当前，我国正处在重要战略机遇期和矛盾凸显期，空前的社会变革给国家发展进步带来巨大活力的同时，也带来了一些影响社会和谐稳定的矛盾和问题，其中相当一部分与困难群众的切身利益密切相关。司法部赵大程副部长在全国法律援助工作座谈会上要求法律援助工作要引导广大群众正确认识改革发展中利益关系的变化，多做释疑解惑、理顺情绪、平衡心理、化解矛盾的工作，促进形成依法有序表达诉求、及时有效解决问题的社会环境，切实维护社会和谐稳定。新形势赋予了法律援助工作新的历史使命。法律援助工作职能已不仅仅限定于条例中规定的咨询、代书、代理及辩护等传统的援助形式。在加快经济发展方式转变，保持经济平稳较快发展的国家战略部署工作中，法律援助作为维护困难群众合法权益、促进解决民生问题的重要手段，应着眼于推动党和国家有关保障和改善民生政策的落实，有效运用法律赋予的职能和手段，促进解决困难群众在就医、就业、就学等与民生密切相关领域的问题，同时要发挥在推进社会管理创新中具有的独特作用，配合有关部门加强流动人口服务管理、特殊人群帮教管理、社会治安重点地区综合治理，积极做好刑释解教人员、无职业青少年、农村留守儿童等特殊人群的法律援助工作。在基层这些职能的发挥全靠县一级法律援助机构来实施是不现实的，必须依靠规范的基层法律援助工作站来具体运行实施。

　　(二)多元化的纠纷解决机制的形成需要完善基层法律援助工作站

　　随着我国经济的飞速发展，社会矛盾日益多样化与复杂化，寻求快捷、有效的多元化纠纷解决方式成为人们迫切的需求，正式的司法程序由于人力物力财力的巨大耗费，已经难以满足人们的这种需求;在法律援助案件范围中，像赡养、抚育、人身损害、简单的劳资纠纷案件，当事人更多的是希望法律援助机构能够提供非诉讼的代为和解以及调解的法律服务，而并不一定需要通过诉讼或仲裁程序解决纠纷。近年来，随着基层人民调解、大调解制度的逐步完善，通过人民调解组织居中解决的纠纷越来越多。但由于调解员的居中身份性质，以及所掌握的法律知识的限制，决定了调解员在纠纷调解中不可能顾及到一方当事人具体权益的充分维护。而当事人由于对法律知识的缺乏往往达成不能最大限度维护好自己合法权益的调解协议。这就需要掌握专业法律知识的代理人参加纠纷的解决，维护受害方的合法权益。而基层调解机构解决纠纷的程序与仲裁、诉讼相比，具有程序简便、处理快速等特点。有的上午发生的纠纷下午就能解决。如果要求当事人先到县级法律援助机构办理申请手续，显然不符合群众对法律援助的需求。这就需要基层法律援助工作站能够随时提供快捷高效的法律服务。

　　(三)不断增加的困难群众对法律援助的需求期待基层法律援助工作站职能的完备